Ústavní soud zkritizoval dosavadní praxi odměňování zastupitelů

Ústavní soud se v nálezu ze dne 9. května 2023, sp. zn. Pl. ÚS 22/22 zabýval otázkou, zda je možno stanovit odměnu zastupitelů nařízením vlády jako podzákonným právním předpisem. Dále podala skupina 17 senátorů návrh na zrušení části ustanovení zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů; dále na zrušení části zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, části zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů a nařízení vlády č. 318/2017 Sb., o výši odměn členů zastupitelstev územních samosprávných celků.

Podstatou ústavní stížnosti skupiny 17 senátorů Senátu Parlamentu byla námitka, že Vláda České republiky může stanovit odměny zastupitelů územních samosprávných celků. Skupina senátorů v tomto spatřovala porušení práva na samosprávu a porušení práva na hospodaření s vlastním majetkem.

Ústavní soud uvedené námitce senátorů vyhověl. Ústavní soud konkrétně k věci uvedl, že:

„V posuzovaných ustanoveních napadených zákonů Ústavní soud postrádá stanovení mezí zákonného zmocnění pro vydání nařízení vlády, tedy určitý základ, resp. jasná kritéria pro stanovení výše odměn zastupitelů (uvolněných i neuvolněných).“[1]

Dále pak Ústavní soud v nálezu uvedl, že:

„Ústavní soud v této souvislosti připomíná, že vláda jako vrcholný orgán výkonné moci (čl. 67 odst. 1 Ústavy) řídí a kontroluje výkon státní správy a rozhoduje o zásadních otázkách celostátního významu, nepřísluší-li rozhodování o nich ministerstvům, jiným ústředním orgánům státní správy, nebo jimi řízeným orgánům. Usnesení vlády zavazuje všechny členy vlády, ministerstva, jiné ústřední orgány státní správy (§ 21 zákona ČNR č. 2/1969 Sb.), ostatní správní úřady a další subjekty, pokud tak stanoví zvláštní zákon. Obsahově lze většinu usnesení kvalifikovat jako interní (individuální) akt, kterým vláda jako vrcholný orgán výkonné moci ukládá úkoly jednotlivým členům vlády. Ústavní soud již dříve konstatoval, že usnesení vlády v této podobě představuje běžný, ústavně konformní prostředek, kterým vláda v rámci své pravomoci týkající se vnitřní úpravy chodu vládních záležitostí sjednocuje svou činnost a realizuje svou politickou vůli (srov. usnesení sp. zn. I. ÚS 482/97 nebo Pl. ÚS 9/22).“[2]

Ústavní soud svoji argumentaci dále rozvinul, když k věci uvedl následující:

„Ústavní soud akceptuje názor navrhovatelky, že Parlament se příliš širokými zmocněními na zákonné úrovni vzdal své pravomoci regulovat oblast odměňování členů zastupitelstev, když kromě kritéria počtu obyvatel nepřijal žádné zákonné meze, jimiž by se vláda při rozhodování o výši odměn měla řídit, včetně valorizačního mechanismu. Příliš široce stanovená, resp. prakticky neomezená možnost vlády rozhodovat o výši odměn členů zastupitelstev nerespektuje požadavek dělby moci na horizontální úrovni. Formulaci zmocňujících ustanovení napadených zákonů bez vymezení konkrétních mezí pro přijetí podzákonné právní úpravy nevyhovuje požadavkům na odvozenou normotvorbu, což Ústavní soud ve své rozhodovací praxi považuje za důvod pro zrušení zmocňovacích ustanovení pro rozpor s ústavním pořádkem (srov. body 70 – 72 odůvodnění).“[3]

Ústavní soud pak dále své úvahy o neústavnosti postupu Vlády České republiky uzavřel následovně:

„Napadenou právní úpravu, která zmocňuje vládu k vydání prováděcího právního předpisu (nařízení vlády), považuje Ústavní soud za dvojznačnou a umožňující vládě dvojí přístup. Vzhledem k tomu, že v posuzovaných zákonech (obecním zřízení, krajském zřízení a zákoně o hlavním městě Praze) chybí mechanismus pro stanovení výše odměn členů zastupitelstev, jakož i pro jejich zvyšování (valorizaci), mohou být tyto odměny vládou stanoveny buď jako příliš nízké (neproporcionálně ve srovnání s ostatními veřejnými činiteli), anebo naopak jako příliš vysoké, což by mohl vést k „devastaci“ rozpočtů územních samosprávných celků.“[4]

Ústavní soud odložil vykonatelnost nálezu do 31. prosince 2023, aby měl zákonodárce čas nastavit odměňování zastupitelů, resp. jeho mechanismus v souladu se shora nastíněnými úvahami.

Bez zajímavosti není disentní stanovisko soudce Vojtěcha Šimíčka, který předestřel, že je de facto trestáno mlčení zákonodárce, neboť předmětný nález není o tom, co v zákoně je, ale co v něm chybí.

Obecně lze s argumentací stěžovatelů souhlasit, neboť odměna zastupitelů by měla odrážet i rozpočtové možnosti jednotlivých územních samosprávných celků a reflektovat místní podmínky, než aby byla odměna stanovena centrálně.

Bude jistě zajímavé sledovat, jakým způsobem si s nastalou situací poradí zákonodárce.

Celý text nálezu si můžete přečíst zde:
https://www.usoud.cz/fileadmin/user_upload/Tiskova_mluvci/Publikovane_nalezy/2023/p-22-22_AN.pdf